——《關(guān)于電力交易機(jī)構(gòu)組建和規(guī)范運(yùn)行的實(shí)施意見(jiàn)》亮點(diǎn)解讀

國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所 王喆

近日，各方期盼已久的新一輪電改配套文件終于落地。作為電力體制改革歷史上具有里程碑意義的一件大事，9號(hào)文及其系列配套文件的發(fā)布不僅凸顯了經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)電力體制改革的高度重視，而且標(biāo)志著新一輪電力體制改革的頂層設(shè)計(jì)已大致完成，即將進(jìn)入全面試點(diǎn)、有序推進(jìn)的新階段。

六份配套文件直指新時(shí)期電力體制改革的重點(diǎn)、難點(diǎn)和敏感領(lǐng)域，提出了不少創(chuàng)新性的改革舉措。特別是《關(guān)于電力交易機(jī)構(gòu)組建和規(guī)范運(yùn)行的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見(jiàn)》）明確了組建“相對(duì)獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)”的任務(wù)，是系列配套文件中最突出的亮點(diǎn)之一。本文將從“為何要組建相對(duì)獨(dú)立的交易機(jī)構(gòu)”、“如何組建相對(duì)獨(dú)立的交易機(jī)構(gòu)”、“如何打造規(guī)范運(yùn)行的交易平臺(tái)”、“怎樣加強(qiáng)對(duì)交易機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理”四個(gè)方面對(duì)該亮點(diǎn)進(jìn)行解讀。

一、為何要組建相對(duì)獨(dú)立的交易機(jī)構(gòu)？

交易制度安排是世界各國(guó)電力市場(chǎng)化改革的核心和要害，也是現(xiàn)代電力系統(tǒng)重要的公共環(huán)節(jié)。要實(shí)現(xiàn)發(fā)用電各方自主交易和電價(jià)由市場(chǎng)決定，重要的是要有一個(gè)專門(mén)的交易場(chǎng)所和平臺(tái)，為此需要建立獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)。目前，我國(guó)的電力交易機(jī)構(gòu)設(shè)在電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部，在這種“一體化設(shè)置”情況下，電網(wǎng)企業(yè)有可能借助信息不對(duì)稱優(yōu)勢(shì)和各種技術(shù)性手段謀求不當(dāng)利益，直接影響到電力市場(chǎng)交易的公平和公正，這也是市場(chǎng)化改革以來(lái)電網(wǎng)企業(yè)被廣為詬病之處?！秾?shí)施意見(jiàn)》鮮明地提出了推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立的要求，將原來(lái)由電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)的交易業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)分開(kāi)，形成規(guī)范運(yùn)行、公平公正的交易平臺(tái)。交易機(jī)構(gòu)按照政府制定的規(guī)則，為市場(chǎng)主體提供公平透明的交易服務(wù)，及時(shí)披露和發(fā)布市場(chǎng)信息，并接受政府監(jiān)管。電力交易機(jī)構(gòu)由電網(wǎng)“內(nèi)設(shè)部門(mén)”向“相對(duì)獨(dú)立”的重大轉(zhuǎn)變，為電網(wǎng)真正實(shí)現(xiàn)無(wú)歧視開(kāi)放奠定了基礎(chǔ)，有利于減少電網(wǎng)企業(yè)對(duì)市場(chǎng)交易的影響和干預(yù)，有利于為發(fā)電企業(yè)和用戶直接交易搭建統(tǒng)一、便捷的平臺(tái)，有利于形成“多買(mǎi)多賣(mài)”的市場(chǎng)格局，有利于信息公開(kāi)、公平交易和市場(chǎng)監(jiān)管。

此外，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上看，電力交易與電網(wǎng)的資產(chǎn)所有、運(yùn)營(yíng)以及調(diào)度的功能分離是一種廣泛采用的模式，交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立于電網(wǎng)企業(yè)也是主要電力市場(chǎng)化改革國(guó)家的共識(shí)；從實(shí)施難度上看，利用現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)和平臺(tái)組建相對(duì)獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)，并不改變目前的行業(yè)組織結(jié)構(gòu)和安全責(zé)任體系，其改革難度和成本相對(duì)于輸配分離、配售分離以及調(diào)度獨(dú)立要小得多，有利于最大限度凝聚改革共識(shí)，形成改革合力。

二、如何組建相對(duì)獨(dú)立的交易機(jī)構(gòu)？

電力交易機(jī)構(gòu)應(yīng)如何組建并確保做到“相對(duì)獨(dú)立”？《實(shí)施意見(jiàn)》從職能定位、組織形式、市場(chǎng)管理委員會(huì)、體系框架、人事財(cái)務(wù)權(quán)限、交易與調(diào)度業(yè)務(wù)銜接六大方面提出了具體操作方案。

1、職能定位。文件首先對(duì)電力交易機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和功能進(jìn)行了界定，即“電力交易機(jī)構(gòu)是相對(duì)獨(dú)立于電網(wǎng)企業(yè)運(yùn)行的專業(yè)、非營(yíng)利性的交易機(jī)構(gòu)，其主要功能是服務(wù)電力需求”。接下來(lái)，明確了電力交易機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)，即“交易機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)市場(chǎng)交易平臺(tái)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理；負(fù)責(zé)市場(chǎng)交易組織，提供結(jié)算依據(jù)和相關(guān)服務(wù)，匯總電力用戶與發(fā)電企業(yè)自主簽訂的雙邊合同；負(fù)責(zé)市場(chǎng)主體注冊(cè)和相應(yīng)管理，披露和發(fā)布市場(chǎng)信息等”。

2、組織形式。電力交易機(jī)構(gòu)的建設(shè)要因地制宜，既可以將現(xiàn)有的交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行“整建制劃撥”，也可以引入多元化市場(chǎng)主體。文件指出：“交易機(jī)構(gòu)的組建可以采取電網(wǎng)企業(yè)相對(duì)控股的公司制、子公司制和會(huì)員制等組織形式。其中，電網(wǎng)企業(yè)相對(duì)控股的公司制交易機(jī)構(gòu)，可以吸納第三方機(jī)構(gòu)、發(fā)售電企業(yè)及電力用戶參股”。具有電子化集中交易、電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)等方面經(jīng)驗(yàn)和能力的第三方機(jī)構(gòu)的參與，有利于充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，有利于改善交易機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)，有利于進(jìn)一步提高交易機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、公正性、客觀性和權(quán)威性。

3、市場(chǎng)管理委員會(huì)。由電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)售電企業(yè)、電力用戶等按類別選派代表組建市場(chǎng)管理委員會(huì)，旨在維護(hù)市場(chǎng)“三公”，保障市場(chǎng)主體的合法權(quán)益。文件明確了市場(chǎng)管理委員會(huì)的職責(zé)：“負(fù)責(zé)研究討論交易機(jī)構(gòu)章程、交易和運(yùn)營(yíng)規(guī)則，協(xié)調(diào)電力市場(chǎng)相關(guān)事項(xiàng)等”。市場(chǎng)管理委員會(huì)的建立，有利于充分發(fā)揮非政府組織在電力交易中的作用，有利于與政府監(jiān)管一起構(gòu)建“縱橫聯(lián)動(dòng)”的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，有利于促進(jìn)交易規(guī)則的完善和市場(chǎng)公平。

4、體系框架。電力交易機(jī)構(gòu)的體系框架設(shè)定要以促進(jìn)電力資源在全國(guó)范圍內(nèi)的優(yōu)化配置為目標(biāo)，既要避免數(shù)量太少不能滿足交易需要，又要避免數(shù)量太多增加不必要的交易成本。文件指出：“有序組建相對(duì)獨(dú)立的國(guó)家和區(qū)域、?。▍^(qū)、市）交易機(jī)構(gòu)，形成分工明確、相互支撐、互為補(bǔ)充的全國(guó)電力交易機(jī)構(gòu)體系”。并明確了交易機(jī)構(gòu)間的關(guān)系：“各交易機(jī)構(gòu)之間僅有業(yè)務(wù)合作關(guān)系，互不隸屬、相互開(kāi)放”，這和目前電網(wǎng)企業(yè)一體化設(shè)置的三級(jí)電力交易中心體系有了本質(zhì)區(qū)別。

5、人事財(cái)務(wù)權(quán)限。文件指出：“試點(diǎn)交易機(jī)構(gòu)應(yīng)具有履行交易職責(zé)相適應(yīng)的人、財(cái)、物，日常管理運(yùn)營(yíng)不受市場(chǎng)主體干預(yù)，接受政府監(jiān)管”，同時(shí)對(duì)人員和收入來(lái)源也予以了明確。交易機(jī)構(gòu)的人事權(quán)和財(cái)務(wù)權(quán)保持獨(dú)立，可以使其不受上級(jí)單位及其他市場(chǎng)參與者的干擾，有助于吸引更多投資者進(jìn)入電力市場(chǎng)。

6、交易與調(diào)度業(yè)務(wù)銜接。近年來(lái)電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部已經(jīng)將兩個(gè)部門(mén)進(jìn)行了功能區(qū)分，配合效果總體良好。由于交易機(jī)構(gòu)的獨(dú)立，必須對(duì)兩者的職責(zé)及業(yè)務(wù)關(guān)系予以進(jìn)一步厘清。文件指出：“交易機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)市場(chǎng)交易組織，調(diào)度機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)實(shí)時(shí)平衡和系統(tǒng)安全。短期和即時(shí)交易由交易機(jī)構(gòu)和調(diào)度機(jī)構(gòu)共同實(shí)現(xiàn)”。具體說(shuō)，年度、月度的交易及電力電量平衡由交易機(jī)構(gòu)來(lái)完成，調(diào)度機(jī)構(gòu)在執(zhí)行交易結(jié)果的基礎(chǔ)上，負(fù)責(zé)日內(nèi)的實(shí)時(shí)電量交易、涉及電網(wǎng)運(yùn)行安全的輔助服務(wù)交易及電力平衡。除非在緊急情況或系統(tǒng)發(fā)生故障時(shí)，調(diào)度不得隨意調(diào)整交易結(jié)果。

三、如何打造規(guī)范運(yùn)行的交易平臺(tái)？

《實(shí)施意見(jiàn)》從擬定交易規(guī)則、交易平臺(tái)建設(shè)與運(yùn)維、市場(chǎng)成員注冊(cè)管理、交易組織、交易計(jì)劃編制與跟蹤、交易結(jié)算、信息發(fā)布和風(fēng)險(xiǎn)防控八個(gè)方面，對(duì)交易平臺(tái)的規(guī)范運(yùn)行提出了具體操作方案，以更好地支撐多元化市場(chǎng)主體的接入，為各類交易主體提供更加優(yōu)質(zhì)、便捷、安全的交易服務(wù)。

1、擬定交易規(guī)則。交易規(guī)則公平是實(shí)現(xiàn)交易結(jié)果公平的制度前提。為此，文件明確指出，市場(chǎng)交易品種的設(shè)計(jì)、交易規(guī)則的編制需以市場(chǎng)建設(shè)目標(biāo)和市場(chǎng)發(fā)展情況為基礎(chǔ)，即交易規(guī)則需隨市場(chǎng)環(huán)境變化而靈活調(diào)整。

2、交易平臺(tái)建設(shè)與運(yùn)維。交易平臺(tái)是信息與信息系統(tǒng)的物理載體，有必要根據(jù)市場(chǎng)實(shí)際需要不斷健全功能，理應(yīng)充分應(yīng)用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等前沿技術(shù)，提升平臺(tái)的信息交互、共享水平，從而提高各項(xiàng)交易進(jìn)行的效率，降低交易成本。

3、市場(chǎng)成員注冊(cè)管理。文件明確提出，由省級(jí)政府按年度公布當(dāng)?shù)胤蠘?biāo)準(zhǔn)的發(fā)電企業(yè)和售電企業(yè)主體，對(duì)用戶目錄實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，這樣就對(duì)市場(chǎng)成員的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)有了嚴(yán)格的考核要求。同時(shí)，市場(chǎng)成員與交易機(jī)構(gòu)須簽訂入市協(xié)議和交易平臺(tái)使用協(xié)議，由交易機(jī)構(gòu)按照規(guī)定進(jìn)行統(tǒng)一管理。

4、交易組織。組織交易是交易平臺(tái)的主要職責(zé)，交易組織的規(guī)范性是交易平臺(tái)規(guī)范運(yùn)行的必要條件。文件明確了交易組織的具體職責(zé)：“發(fā)布交易信息，提供平臺(tái)供市場(chǎng)成員開(kāi)展雙邊交易、集中交易。按照交易規(guī)則完成交易準(zhǔn)備，發(fā)布電力交易公告，通過(guò)交易平臺(tái)組織市場(chǎng)交易，發(fā)布交易結(jié)果”。

5、交易計(jì)劃編制與跟蹤。交易計(jì)劃的編制與跟蹤，應(yīng)嚴(yán)格遵守市場(chǎng)交易規(guī)則，以保障交易的規(guī)范性、公平性。因此，文件指出：“根據(jù)各類交易合同編制日交易等交易計(jì)劃，告知市場(chǎng)成員，并提交調(diào)度機(jī)構(gòu)執(zhí)行，跟蹤交易計(jì)劃執(zhí)行情況，確保交易合同和優(yōu)先發(fā)用電權(quán)合同得到有效的執(zhí)行”。

6、交易結(jié)算。文件指出：“根據(jù)市場(chǎng)交易發(fā)展情況及市場(chǎng)主體意愿，逐步細(xì)化完善交易計(jì)算相關(guān)辦法，規(guī)范交易結(jié)算職能”。交易機(jī)構(gòu)不參與結(jié)算，只提供結(jié)算依據(jù)和相關(guān)服務(wù)，從而避免提供結(jié)算依據(jù)與交易結(jié)算聯(lián)合產(chǎn)生尋租空間。

7、信息發(fā)布。交易信息的公開(kāi)透明，能夠?yàn)槭袌?chǎng)主體提供可靠的決策參考，同時(shí)促進(jìn)交易規(guī)則的完善和市場(chǎng)公平。因此，文件指出：“按照信息披露規(guī)則，及時(shí)匯總、整理、分析和發(fā)布電力交易相關(guān)數(shù)據(jù)及信息”。

8、風(fēng)險(xiǎn)防控。電力是特殊商品，電力系統(tǒng)的安全可靠性至關(guān)重要。在交易平臺(tái)的運(yùn)行過(guò)程中，必須要實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)防控，防患于未然，從而降低改革風(fēng)險(xiǎn)。因此，文件指出：“采取有效風(fēng)險(xiǎn)防控措施，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)控分析，當(dāng)市場(chǎng)出現(xiàn)重大異常時(shí)，按規(guī)則采取相應(yīng)的市場(chǎng)干預(yù)措施，并及時(shí)報(bào)告”。

四、怎樣加強(qiáng)對(duì)交易機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理？

構(gòu)建多元化監(jiān)督體系，能夠?yàn)檎档托姓杀?，也有利于形成立體多維的監(jiān)管格局，進(jìn)一步提升監(jiān)管效能。我們不僅要充分發(fā)揮政府在監(jiān)管中的主導(dǎo)作用，也要重視外部獨(dú)立機(jī)構(gòu)以及市場(chǎng)參與者等多元力量參與，積極發(fā)揮非政府組織在電力交易中的輔助作用。為此，《實(shí)施意見(jiàn)》從市場(chǎng)監(jiān)管、外部審計(jì)、業(yè)務(wù)稽核三方面，給出了加強(qiáng)監(jiān)管組織體系和制度建設(shè)的具體操作方案。

1、市場(chǎng)監(jiān)管。有效的市場(chǎng)監(jiān)管，是建立規(guī)范運(yùn)行的電力交易機(jī)構(gòu)體系的重要保障。因此，文件提出：“能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，政府有關(guān)部門(mén)依法依規(guī)對(duì)交易機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。為維護(hù)市場(chǎng)秩序，交易機(jī)構(gòu)按授權(quán)對(duì)市場(chǎng)主體和相關(guān)從業(yè)人員違反交易規(guī)定、擾亂交易秩序等違規(guī)行為進(jìn)行查處和報(bào)告”。

2、外部審計(jì)。外部審計(jì)中，審計(jì)人員與管理當(dāng)局不存在行政上的依附關(guān)系，不需看交易機(jī)構(gòu)的眼色行事，而只需對(duì)國(guó)家、社會(huì)和法律負(fù)責(zé)，從而保證了審計(jì)的獨(dú)立性和公正性。因此，文件提出：“試點(diǎn)交易機(jī)構(gòu)應(yīng)依法依規(guī)建立完善的財(cái)務(wù)管理制度，按年度經(jīng)具有證券、期貨相關(guān)業(yè)務(wù)資格的會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行外部財(cái)務(wù)審計(jì)，財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告應(yīng)向社會(huì)發(fā)布”。

3、業(yè)務(wù)稽核。第三方機(jī)構(gòu)對(duì)電力交易開(kāi)展情況進(jìn)行業(yè)務(wù)稽核，對(duì)于強(qiáng)化交易機(jī)構(gòu)的內(nèi)控機(jī)制、促進(jìn)交易平臺(tái)的規(guī)范運(yùn)行和防范風(fēng)險(xiǎn)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。因此，文件提出：“可根據(jù)實(shí)際需要，聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)交易開(kāi)展情況進(jìn)行業(yè)務(wù)稽核，并提出完善規(guī)則等相關(guān)建議”。

綜上分析，《實(shí)施意見(jiàn)》的最大亮點(diǎn)是：在綜合考慮我國(guó)具體國(guó)情和體制傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，明確了組建“相對(duì)獨(dú)立、規(guī)范運(yùn)行的電力交易機(jī)構(gòu)”的目標(biāo)任務(wù)并細(xì)化了具體的改革舉措。應(yīng)該說(shuō)，這是一份從電改實(shí)際需求和現(xiàn)實(shí)可行性出發(fā)，具有較高共識(shí)度和較好操作性的理性務(wù)實(shí)的改革方案。