2019年4月2日，財政部公布《2019年中央財政預算》，表明2018年中央財政實際對可再生能源支持70億元，2019年預算支持金額為86億元（2018年預算支持84億元）。

What？可再生能源補貼跟中央財政預算有關系？資金來源不是基于用電量的可再生能源附加么？為什么近年來風電、光伏去補貼調整中財政部的話語權越來越來強烈？經常釋放出財政對可再生能源補貼預算不足無以復加的信號？2019年多次征求意見而尚未公布的風電、光伏電價文件均提到了“以財政補貼確定需納入財政補貼的新增規模上限價格”的方式。

可再生能源補貼、可再生能源附加、中央財政預算三者之間到底是什么關系？以下將進行詳細匡算與分析。

從能源局到財政部

2006年發布的《可再生能源法》，明確了可再生能源發展戰略，對于可再生能源高于傳統火電電價部分的電價補貼的來源及支付方式，僅做了原則規定。“電網企業依法收購可再生能源電量所發生的費用，高于按照常規能源發電平均上網電價計算所發生費用之間的差額，附加在銷售電價中分攤。具體辦法由國務院價格主管部門制定。”

政策初期，補貼管理工作主要由能源局牽頭，資金收付則由財政部統籌，由于涉及部門較多，決策鏈條過長，加之缺乏具體執行細則，電量統計數據口徑不一，補貼申報、審批、發放工作相對滯后。

2012年3月，財政部、發改委、能源局聯合頒布的《可再生能源電價附加補助資金管理暫行辦法》（簡稱《附加管理辦法》）明確了財政部在補貼管理中的主導地位和“按季預撥、年終清算”的原則，及補貼資金管理的詳細規定。

此后，補貼申報撥付工作流程相對清晰，而市場普遍將關注重點放在了可再生能源企業申報、審核、公布、資金下發上，而對補貼資金來源、征收、與補貼需求的匹配則較少關注和研究。

總量有余、征管不足

2011年，財政部、發改委聯合發布的《可再生能源發展基金征收使用管理暫行辦法》中明確規定了資金的兩大來源：“可再生能源發展基金包括國家財政公共預算安排的專項資金（簡稱“專項資金”）和依法向電力用戶征收的可再生能源電價附加收入（簡稱“電價附加”）等。”

其中，電價附加以第二、第三產業和居民用電量為稅基，地區上扣除西藏、新疆（2013年以后），是補貼資金的主要來源，也反應了補貼主要來源于市場而非政府、是傳統電源與可再生能源之間的價格調節機制的內在邏輯。專項資金則來自于財政預算，起到調劑和補足差額的作用。


相關資金均由財政部負責征管，可再生能源附加收入的預算和實際取得情況反映在歷年中央財政預算-中央政府性基金預算-可再生能源電價附加中。


由于可再生能源在總發電量中占比整體較低，如果征收標準制定的合理，可以實現可再生能源附加的收支平衡。事實上，伴隨十二五期間可再生能源的迅猛發展，從2006年以來我國6次上調電價附加征收標準，從最早的0.1分/kwh，逐步提高至1.9分/kwh，考慮到電力用戶的承受能力此后征收標準未作調整。


由于電量（西藏、新疆部分以經驗值4%扣除）、征收標準公開透明，實際應征收金額可以得到相對準確的匡算，與中央財政預算中實際取得電價附加收入進行對比可知，歷年實際征收比例僅為60%-70%，伴隨用電量上升，近年來每年都有大于200億元補貼附加未能取得，這其中自備電廠征收難是最為核心的影響（由于2012年底開始可再生能源附加才納入財政預算，以下主要分析2012年以后的數據和趨勢）。


光伏帶動、需求激增

相比補貼征收來講，補貼需求的分析難度較高。一方面，從電源結構上，風電光伏占到可再生能源補貼的主體部分，但仍有生物質等其他類型可再生能源項目補貼需求，而此類電源在數據統計的準確性上存在一定難度；另一方面，近年來各類可再生能源普遍存在標桿電價和補貼需求下調的現象，但各年各類電源發電量統計中難以區分新老項目電量占比，因此無法清晰測算度電補貼需求。以下將結合各年各類項目發電量和電價對補貼需求做出估計。


以上風電、光伏、生物質的度電補貼需求已經相對保守，而且由于還存在外送線路等其他種類補貼需求，各年可再生能源電價附加實際支出額應高于預計補貼總需求，但從上表來看，實際上電價附加支出額始終低于預計補貼總需求，而且滿足程度呈現逐年下降的趨勢，也就是市場常說的補貼存在拖欠。這與人為控制補貼目錄申報進度、發放速度、光伏裝機和補貼需求在“十二五”中后期迅速擴大導致補貼需求激增等因素均有較大關聯。

2019年中央財政預算中，首次披露了2018年實際執行可再生能源附加支出部分的具體走向（此前只披露總額），這也驗證了以上判斷，總量上，全部可再生能源平均度電補貼僅為0.12元/kwh，低于現行存量標桿電價應得金額；從構成上看，風電取得補貼比例低于發電比例，目前光伏、生物質補貼強度更高。


從可再生能源總支出的構成上來看，2013年中央財政首次將可再生能源附加納入預算后，電價附加收入一直是可再生能源補貼資金支出的主要來源，財政轉移支付為差額補充，占比不超過20%，近兩年更是只有10%的占比。（2013年財政轉移支付占比高可能由于中央財政預算內部分類問題導致，根據2014年中央財政預算，2013年電價附加收入298億元，但中央本級電價附加支出僅為84億元，中央對地方轉移支付155億元）


目錄之上，需求未滿

通過以上分析可知，財政預算向可再生能源轉移支付，主要是在由于可再生能源補貼征收不足，而且財政預算也并未足額填滿征收率低產生的差異，近年來由于用電量增長和征收標準的提高，征收缺口在持續增加，而財政預算對于可再生能源的支持力度在下降，二者呈現剪刀差的格局。而反過來講，如果能夠有效提高征收率，市場完全可以消化可再生能源電價補貼需求，而無需加重財政補貼。


征管責任主要集中在電網公司。其實，早在2012年，財政部就在《可再生能源發展基金征收使用管理暫行辦法》中對電網公司做出了征收激勵。“中央財政按照可再生能源附加實際代征額的2‰付給相關電網企業代征手續費，代征手續費從可再生能源發展基金支出預算中安排。”由于征管不利，擁有自備電廠的企業并未及時足額上交電價附加，不僅是有悖政策初衷，也導致企業競爭和負擔不公平。

2018年3月，發改委曾下發《燃煤自備電廠規范建設和運行專項治理方案（征求意見稿）》，對全國燃煤自備電廠的建設和運行提出了24條整治意見，堪稱史上最嚴格的燃煤電廠整治政策，其中就包括了集中補繳“政府性基金及附加和系統備用費”。但是，此后并未出臺正式文件，自備電廠欠繳問題能否得到根治仍無明確時間表。

結論

綜上所述，關于可再生能源補貼可以得出以下結論：

•目前可再生能源補貼資金來源以電價附加為主（約80%），財政補貼為輔（不超過20%）；

•財政補貼主要由于電價附加征收率低，目前平均為60-70%，而且財政補貼額度低于欠繳額度，如能加強對自備電廠的征收管理，可以實現可再生能源補貼收支平衡；

•以財政補貼定可再生能源發展規模的說法有失偏頗，更多反映了征收不足、補貼需求大的短期壓力，不應制造可再生能源由國家補貼的假象；

•如果必須執行以補貼定規模的政策，也應動態考慮電力需求增長、征收率上升、老舊火電機組和特許權風電、金太陽項目退役，另外可以與銀行、保險等金融機構協商建立補貼資金池或發行ABS產品，在考慮資金成本的前提下將應收未收補貼款先行支付與可再生能源企業。